POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA: ADPF 976 – MC – DF: DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS ( PARTE 2)

(Em celebração aos 35 anos da Constituição da República de 5 de outubro de 1988 ¹)

Rememore-se o que precedentemente noticiado – em janeiro de 2023: a Rede Sustentabilidade, o Partido Socialismo e Liberdade – PSol e o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto – MTST ajuizaram, perante o Supremo Tribunal Federal – STF, Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF 976-MC-DF.

Sustentaram: o estado de completa omissão estatal impõe a adoção de técnicas utilizadas pelo STF em sede de controle concentrado de constitucionalidade, a fim de solucionar graves afrontas aos direitos fundamentais, em razão do estado de inconstitucionalidade permanente, tal qual ocorrera no caso da ADPF 347 (sistema carcerário) e ADPF 760 (desmatamento ilegal da Floresta Amazônica); e, no mérito, requerem seja declarado o estado de coisas inconstitucional da conjuntura das pessoas em situação de rua, para determinar a adoção de providências de índole legislativa, orçamentária e administrativa no sentido de combater o descaso com as pessoas nessa específica condição de vulnerabilidade […]

Proposta para enfrentar a delicadíssima problemática da População em Situação de Rua, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 976-MC-DF vem sendo conduzida pelo ministro Alexandre de Moraes, relator.

¹ V. As bodas de coral da Constituição, por Flávia Bahia, especialista em Direito Constitucional e Professora da Fundação Getúlio Vargas (FGV-Rio), disponível em https://www.conjur.com.br/2023-out-05/flavia-bahia-bodas-coral-constituicao/

Nos dias 21 e 22.11.2022, o Supremo Tribunal Federal – STF passa pela realização de audiência pública, convocada para o depoimentode autoridades e membros da sociedade em geral que possam contribuir com esclarecimentos técnicos e jurídicos sobre o tema.²

² Por despacho de 14.11.2022, cada participante teve fixado o tempo de 5 minutos para as suas considerações

III

A opção pelo acompanhamentoda ação constitucional impõe a continuidade do post de janeiro passado, com o registro inicial – nesta segunda parte – de que, após a conclusão da audiência pública ([…] com substanciosos depoimentos de pessoas com vivência em situação de rua, agentes políticos, órgãos e instituições públicas e privadas, bem como pesquisadores com elevada expertise. A transcrição dos depoimentos sobre a população de rua foi divulgada no site do supremo tribunal federal, e os documentos encaminhados pelos expoentes foram juntados ao processo.), o ministro Alexandre de Moraes, relator, exara alentada decisão monocrática – em 25.7.2023 –, ad referendum do Plenário, concedendo parcialmente a cautelar (Lei n. 9.868/1999, art. 10, § 3º; e RISTF, art. 21, V).

A liminar torna obrigatória a observância pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, imediata e independentemente de adesão formal, das DIRETRIZES contidas no Decreto Federal nº 7.053/2009, que institui a Política Nacional para a População de Rua ([…] passados mais de treze anos desde a edição do Decreto que instituiu a Política Nacional para a População em Situação de Rua, os objetivosainda não foram alcançados. Esse grupo social permanece ignorado pelo Estado, pelas políticas públicas e pelas ações de assistência social. Em consequência, a existência de milhares de brasileiros está para além da marginalização, beirando a invisibilidade.).

Ao poder executivo federal, é dado o prazo de 120 dias, para a formulação de plano de ação e monitoramento, objetivando a efetiva implementação da Política Nacional para a População em Situação de Rua (contemplando, no mínimo, entre outras providências, a elaboração de diagnóstico atual; a criação de instrumentos de diagnóstico permanente; a elaboração de diretrizes para a intervenção do Poder Público; a elaboração de programas de capacitação e de sensibilização de agentes públicos das áreas da saúde, assistência social, educação, segurança pública, justiça). Em outra frente, aos poderes executivos municipais e distrital, executivos federal e estaduais, a decisão cautelar ordena, entre outras providências, a efetivação de medidas que garantam a segurança pessoal e de bens dentro dos abrigos; proíbe o recolhimento forçado, a remoção e o transporte compulsório ³; e veda o emprego de técnicas de arquitetura hostil e o levantamento de barreiras que dificultam o acesso a políticas e serviços públicos. ⁴

Por fim, também aos poderes executivos municipais e distrital é assinado o prazo de 120 (cento e vinte) dias, para a realização de diagnóstico pormenorizado da situação nos respectivos territórios (com a indicação do quantitativo de pessoas em situação de rua por área geográfica, quantidade e local das vagas de abrigo e de capacidade de fornecimento de alimentação).

Na sua decisão monocrática, registra o relator, ministro Alexandre de Moraes:

[…]

A violação maciça de direitos humanos, a indicar um potencial estado de coisas inconstitucional, impeleo Poder Judiciário a intervir, a mediar e a promover esforços na reimaginação de uma estrutura de enfrentamento para as mazelas que, lastimavelmente, caracterizam uma determinada conjuntura, tal qual aquela que se apresenta.

Assim, embora seja possível, como visto, impor medidas concretas mais urgentes no intuito de garantir um mínimo de existência digna, também revela-se necessário mobilizar os demais poderes, tanto mais afeitos às especificidades das políticas públicas, na construção de uma solução robusta e duradoura.

Conforme asseverado por ocasião do julgamento da ADPF 347, na qual se enfrentou o drama dos presídios brasileiros, compete a essa suprema corteconcretizar efetivamente os Direitos Fundamentais, mediante alongadas e crônicas omissões das autoridades responsáveis que desrespeitem a Constituição Federal (ADPF 347-MC, Rel. Min. marco aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 19/2/2016). A idealização de um plano de ação, a par das diretrizes genéricas da política nacional prevista no Decreto Federal 7.053/2009, constitui providência imprescindível para jungir a sociedade no empenho – humano, solidário e existencial – de desagravar paulatinamente a insustentável gravidade em que vive a população em situação de rua.

[…]

Sendo este, pois, o caso, mostra-se natural instar a União a apresentar um plano de ação e monitoramento […] Esta foi a solução cooperativa e dialógica acolhida por esta CORTE ao referendar, no julgamento de outra arguição de descumprimento de preceito fundamental, a determinação do respectivo Relator para que a União elaborasse um plano de combate à Covid-19 nas comunidades indígenas (ADPF 709-MC, Rel. Min. roberto barroso, decisão monocrática, DJe de 10/7/2020).

[…]

A necessidade de construir uma solução consensual e coletiva torna necessário que a União formule o plano de ação e monitoramento para a efetiva implementação da Política Nacional para a População em Situação de Rua, com a participação […]

Em 22.8.2023 (sessão Virtual de 11.8. a 21.8.2023), o Plenário Virtual do Supremo Tribunal Federal – STF, por unanimidade, referenda a decisão monocrática do ministro Alexandre de Moraes, relator.

Está dito na ementa:

[…] referendo de medida cautelar em arguição de descumprimento de preceito fundamental. população em situação de rua no brasil. omissões do poder público que resultam em um potencial estado de coisas inconstitucional. possibilidade de intervenção judicial. observância do decreto federal 7.o53/2009, que institui a política nacional para a população em situação de rua, independentemente de adesão formal por parte dos entes federativos. necessidade de um diagnóstico pormenorizado que subsidie a elaboração de um plano de ação e de monitoramento para a efetiva implementação da política nacional para a população em situação de rua. fixação de parâmetros mínimos de atuação do poder público no âmbito das zeladorias urbanas e nos abrigos de sua responsabilidade. medida cautelar referendada.

1. O quadro grave de omissões do Poder Público, que resulta em um estado de coisas inconstitucional, viabiliza a atuação desta suprema corte para impor medidas urgentes necessárias à preservação da dignidade da pessoa humana e à concretização de uma sociedade livre, justa e solidária. precedentes: ADPF 347-MC, Rel. Min. marco aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 19/12/2016; ADPF 709-MC-Ref, Rel. roberto barroso, Tribunal Pleno, DJe de 7/10/2020; ADPF 756-TPI-Ref, Rel. Min. ricardo lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 30/3/2021; ADPF 635-MC, Rel. Min. edson fachin, Tribunal Pleno, DJe de 2/6/2022.

2. O Decreto Federal 7.053/2009 materializa um conjunto de princípios, diretrizes e objetivos que encontra substrato de legitimidade diretamente na Constituição Federal. Plausibilidade do pedido relativo à obrigatória observância da Política Nacional para a População em Situação de Rua instituída pelo referido Decreto, independentemente de adesão formal por parte dos entes federativos.

3. Com vistas à efetiva implementação de uma Política Nacional, a idealização de um amplo plano de ação e de monitoramento pela União constitui providência imprescindível para unir a sociedade e o Estado brasileiro na construção de uma solução consensual e coletiva para o problema social da população em situação de rua.

4. Violações maciçasde direitos humanos fundamentais de uma parcela extremamente vulnerável da população justificam a adoção imediata de medidas concretas paliativas que impulsionem a construção de respostas estruturais duradouras por parte do Estado, sobretudo no que se relaciona aos serviços de zeladoria e de abrigos.

5. Medida cautelar, concedida parcialmente, referendada para, independentemente de adesão formal, estabelecer a obrigatoriedade da observância da Política Nacional para a População em Situação de Rua pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como para determinar: I) A formulaçãopelo poder executivo federal, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, do plano de ação e monitoramento para a efetiva implementação da política nacional para a população em situação de rua […]⁵

³ V. julgado recentíssimo da 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJ-SC): Agravo de Instrumento n. 5033107-04.2023.8.24.0000/SC, relator: Des. Hélio do Valle Pereira– Voto por conhecer e dar provimento em parte ao recurso para deferir também parcialmente a liminar e determinar: (a) a proibição uso da Guarda Municipal armada para realização de abordagens sociais às pessoas em situação de rua, devendo eventual atuação se restringir às atividades inerentes à segurança pública, em especial para resguardo dos servidores, sem intervenção direta no atendimento, excepcionado ainda os casos de flagrante delito, ficando (b) proibida a condução coercitiva de pessoas em situação de rua para o espaço denominado “Clínica Social”, bem como para qualquer outra localidade (outros municípios), estabelecendo-se ainda (c) a obrigação de fazer consistente na observância dos direitos fundamentais das pessoas em situação de rua, em especial à autonomia de vontade e liberdade de ir e vir. – disponível em https://www.conjur.com.br/dl/vo/voto-balneario-camboriu-moradores-rua.pdf…

⁴ In DJe: 28.7.2023. V., ainda: STF determina que entes federados adotem providências para atendimento à população em situação de rua, disponível em https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=511160&ori=1 ; Moraes dá 120 dias para União formular plano de ação para população em situação de rua, disponível em https://www.jota.info/stf/do-supremo/moraes-da-120-dias-para-uniao-formular-plano-de-acao-para-populacao-em-situacao-de-rua-25072023 ; Alexandre de Moraes proíbe remoção forçada de pessoas em situação de rua, disponível em https://www.conjur.com.br/2023-jul-25/alexandre-proibe-remocao-forcada-pessoas-situacao-rua/ ; STF: Estados e municípios devem adotar medidas para população de rua, disponível em https://www.migalhas.com.br/quentes/390570/stf-estados-e-municipios-devem-adotar-medidas-para-populacao-de-rua .

⁵In DJe: 21.9.2023. V., ainda, O Estado de São Paulo, de 23.8.2023 – metrópole, p. A15.

O problema social gravíssimo provoca imediatas e preocupantes reações: neste momento – em que se busca sair do imobilismo –, parece importante que se tenha em conta as inquietações externadas sobre o intrincado tema.

A professora Vanice Valle, da Universidade Federal de Goiás, suscita os seguintes aspectos:

[…]

É de se dizer que a decisão foi antecedida por audiência pública feita nos dias 21 e 22 de novembro de 2022. A referida audiência contou com 63 habilitados – número que pode sugerir um amplo debate social, legitimador do decisum. Essa conclusão, todavia, é refutada pela circunstância de que a cada representante foi assinalado o intervalo de cinco minutos para sua intervenção […]

Primeiro ponto extravagante me parece estar no total desalinhamento entre a tese de repercussão geral no Tema 698, fixada no julgamento do RE 684612, cunhada em 3/07/2023, em particular, em seu item 2, assim enunciado: 2. A decisão judicial, como regra, emlugarde determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Afinal, a decisão liminar proferida pelo ministro Alexandre de Moraes em 25/07/2023, 22 (vinte e dois) dias depois da primeira; alinha-se à tese ao determinar à União a apresentação de plano detalhado – todavia, dedica-se longamente a determinar medidas pontuais a serem desenvolvidas por Estados e Municípios no exercício da zeladoria urbana, nisso, contradizendo a afirmação anterior do Tribunal que repudiava esse tipo de ordenação como próprio exercício do controle de políticas públicas.

[…]

Definindo em relação a estados e municípios quais os parâmetros de ação a serem observados no âmbito de suas zeladorias urbanas e nos abrigos de suas respectivas responsabilidades, inequivocamente se tem na referida liminar, conteúdo decisório que se substitui à política pública estadual e/ou local, tudo em nome da proteção à dignidade e outros valores constitucionalmente protegidos titularizados pela população em situação de rua. Parece, portanto, que menos de um mês depois da tese enunciada no Tema 698, a Corte retorna à velha compreensão firmada na ADPF 47, segundo a qual lhe seria dado inclusive formular políticas públicas […]

[…] Importa ainda destacar, a par da perplexidade já trazida, que é a própria decisão referendada que, determinando igualmentea Estados e Municípios no prazo de 120 dias, a realização de diagnóstico pormenorizado da situação nos respectivos territórios, com a indicação do quantitativo de pessoas em situação de rua por área geográfica, quantidade e local das vagas de abrigo e de capacidade de fornecimento de alimentação, confessa não dispor de um quadro descritivo do problema público a ser enfrentado que possa sustentar a adequação das providências determinadas. Mais ainda, não se encontram em qualquer dos seus inúmeros subitens, a identificação de quais sejam as finalidades a serem alcançadas pela Administração Pública – componente a integrar necessariamentea decisão que empreende ao controle de políticas públicas, segundo o Tema 698.

[…]

Finalmente, mas não menos importante, é de se destacar mais um espaço negligenciado na decisão, a saber, aquele do acompanhamento do que se venha a apresentar em cumprimento à ordem judicial […]

[…]

[…] A questão é delicada e compreende dificuldades de várias matizes. A solução não se constrói a partir de fórmulas genéricas, construídas com base em enunciações teóricas não testadas pelo contato com a realidade dos fatos.

Retomar a orientação da tese fixada no Tema 698 parece o caminho mais adequado. Não se estaria com isso a optar por uma autocontenção limitadora, mas por um caminho de construção informada de solução […] ⁶

Por ocasião dos 35 anos da Constituição da República de 1988, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, professor emérito de Direito Constitucional da Universidade de São Paulo – USP, ressalta temática central:

A Carta Magna de 1988 concebeu o Supremo como um órgão imparcial, neutro politicamente, para servir de guardião da Constituição […] A função legítima do STF não é partilhar a governança que cabe aos dois outros Poderes, o Legislativo e o Executivo – poderes políticos no pleno sentido do adjetivo –, mas proteger tecnicamente a supremacia da Constituição e das leis, conforme, aliás, reclama o Estado de Direito […]

Dessa maneira, assinala o eminente constitucionalista, o Supremo Tribunal Federal – STF […] edita decisões normativas que equivalem na prática a leis, o que cabe ao Legislativo, e determina políticas públicas, o que cabe ao Executivo.

[…]⁷

Referindo-se, especificamente, às ADPF’s 347 e 976, Marcelo Casseb Continentino, professor adjunto da Faculdade de Direito da Universidade de Pernambuco, traz os seguintes questionamentos:

[…] a decisão liminarna ADPF 347, em que o STF, reconhecendo a degradante situação das penitenciárias no Brasil, caracterizada pela massiva violação dos direitos fundamentais e inefetividade de eventuais políticas públicas, declarou, em cautelar o estado de coisas inconstitucional para determinar a realização das audiências de custódia e o descontingenciamento do Fundo Penitenciário Nacional. No mérito, ainda não apreciado, foi requerida desde a adoção de medidas estruturantes mediante formulação do plano nacional de sistema penitenciário, até ações mais específicas […] Ora, tamanho protagonismo judicial, sem dúvida alguma, jamais foi imaginado para uma corte no Brasil (e no mundo), o que nos conduz invariavelmente à seguinte questão: seria a ADPF a instância apropriada para discutir e resolver o problema carcerário?

Questão similar foi apreciada na ADPF 976, na qual liminarmente se declarou o estado de coisas inconstitucional em face de pessoasque vivem em situação de rua e sob condições desumanas, devido às omissões estruturantes dos poderes públicos em todos os níveis da federação. Decidiu-se monocraticamente, com posterior referendo do pleno, após ouvir os Estados e os principais municípios da federação, que o governo federal elaborasse, em 120 dias, plano de ação e monitoramento para a efetiva implantação da política nacional em favor da população em situação de rua. Mais uma vez, questiona-se o ônus político sobre decisão judicial dessa natureza: seria o STF o fórum próprio para esse debate?

[…]

[…] A lista é grande […] contudo tais casos nos dão boa dimensão de como as decisões do STF (e as técnicas decisórias) envolvem questionamentos no plano jurídico e, sobretudo, político.

[…] ⁸

⁶População de rua e ADPF 976: STF desenha a solução sem conhecer o problema, disponível em https://www.conjur.com.br/2023-ago-31/interesse-publico-populacao-rua-adpf-976-stf-desenha-solucao-conhecer-problema2/

⁷ In Nos 35 anos da Constituição, STF garantiu direitos e virou alvo de ataques, por Sérgio Rodas, editor da revista Consultor Jurídico no Rio de Janeiro, disponível em https://www.conjur.com.br./2023-out-05/35-anos-cf-stf-garantiu-direitos-virou-alvo-ataques

⁸In 35 anos de jurisdição constitucional no Supremo Tribunal Federal, disponível em https://www.conjur.com.br/2023-out-07/observatorio-constitucional-35-anos-jurisdicao-constitucional-supremo-tribunal-federal/

Convém lembrar – primeiro que tudo – que, já no post de janeiro de 2023, alertava-se para os pontos em comum com a ADPF 347-MC-DF, igualmente requerida pelo Partido Socialismo e Liberdade – PSOL, o precedente inicial invocado pelo ministro Alexandre de Moraes, relator da ADPF 976-MC-DF (considerada a situação degradante das penitenciárias brasileiras.). Naquela oportunidade, anotou-se que, em 9.9.2015, o Supremo Tribunal Federal – STF, por maioria de votos, deferia, em parte, a cautelar requerida, em acórdão assim resumido pelo relator, ministro Marco Aurélio:

Custodiado – integridade física e moral – sistema penitenciário – arguição de descumprimento de preceito fundamental – adequação. Cabível é a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental considerada a situação degradante das penitenciárias no Brasil.

Sistema penitenciário nacional – superlotação carcerária – condições desumanas de custódia – violação massiva de direitos fundamentais – falhas estruturais – estado de coisas inconstitucional – configuração. Presente quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e falência de políticas públicas e cuja modificação depende de medidas abrangentes de natureza normativa, administrativa e orçamentária, deve o sistema penitenciário nacional ser caracterizado como estado de coisas inconstitucional.

Fundo penitenciário nacional – verbas – contigenciamento. Ante a situação precária das penitenciárias, o interesse público direciona a liberação das verbas do Fundo Penitenciário Nacional. audiência de custódia – observância obrigatória. Estão obrigados juízes e tribunais, observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e 7.5 da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, a realizarem, em até noventa dias, audiência de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas, contado do momento da prisão – in DJ: 19.2.2016).

Mais recentemente, esse mesmo tema volta a ser examinado – no RE 1.008.166-RG-SC, relator o ministro Luiz Fux (Plenário, unânime, em 22.9.2022, TEMA 548: dever do Estado em assegurar vaga em creche e pré-escola às crianças de zero a cinco anos), e o entendimento se mantém: em seu voto, o ministro Alexandre de Moraes reafirma o papel do Poder Judiciário na concretização dos direitos fundamentais sociais, recordando o que sustentara o ministro Marco Aurélio, na colacionada ADPF 347-MC-DF: a função do Supremo Tribunal Federal – STF é retirar as autoridades públicas do estado de letargia, provocar a formulação de novas políticas públicas, aumentar a deliberação política e social sobre a matéria e monitorar o sucesso da implementação das providências escolhidas, assegurando a efetividade prática das soluções propostas.

E, com apoio em ensinamento da doutrina,⁹ mostrava, ainda, que o Estado de Coisas Inconstitucional (ECI) se caracteriza quando:

a constatação de um quadro não simplesmente de proteção deficiente, e sim de violação massiva, generalizada e sistemática de direitos fundamentais, que afeta um número amplo de pessoas;
a falta de coordenação entre medidas legislativas, administrativas, orçamentárias e até judiciais, verdadeira falha estrutural, que gera tanto a violação sistemática dos direitos, quanto a perpetuação e agravamentoda situação;
a superação dessas violações de direitos exigea expedição de remédios e ordens dirigidas não apenas a um órgão, e sim a uma pluralidade destes.

⁹ O Estado de Coisas Inconstitucional e o litígio estrutural, de Carlos Alexandre de Azevedo Campos, disponível em https://www.conjur.com.br/2015-set-01/carlos-campos-estado-coisas-inconstitucional-litigio-estrutural

Para assimilar corretamente os debates, parece conveniente evidenciar os novos elementos compilados.

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 347-MC-DF, ajuizada em 2015,teve o seu exame de mérito concluídoem 4.10.2023, com o voto do decano, ministro Gilmar Mendes (A ADPF em questão apresenta todas as características de uma ação estrutural, como já foi apontado. E na doutrina constitucional, caracteriza-se como um mecanismo para correção de falhas estruturais de políticas públicas que violam direitos e garantias f1oundamentais de um número significativode indivíduos.¹⁰).

A decisão foi por maioria de votos, para julgar parcialmente procedente o pedido formulado na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF); prevalece o voto vista do ministro Roberto Barroso, Presidente, que o torna redator do acórdão, vencido, em parte, o originário, ministro Marco Aurélio.

Veja-se o texto do Consultor Jurídico, elaborado com informações da assessoria de imprensa da Corte:

Plano conjunto

Segundo a proposta do presidente do STF, o documento será elaborado com a participação do Conselho Nacional de Justiça, que planejará as medidas que envolvam a atuação do Poder Judiciário. A ideia é que as soluções também abranjam a fiscalização e o monitoramento do sistema prisional.

Com base no plano federal, os estados e o Distrito Federal deverão construir, também em seis meses, planos próprios visando a superar o chamado estado de coisas inconstitucional nas prisões. Em ambos os casos, o prazo para a implementação das medidas será de três meses.

[…]¹¹

Vale conferir o que assenta a ementa do julgado:

direitos fundamentais dos presos. adpf. sistema carcerário. violação massiva de direitos. falhas estruturais. necessidade de reformulação de políticas públicas penais e prisionais. procedência parcial dos pedidos.

I. Objeto da ação

1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental por meio da qual se postula que o STF declare que o sistema prisional brasileiro configura um estado de coisas inconstitucional, ensejador de violação massiva de direitos fundamentais dos presos, bem como que imponha ao Poder Público a adoção de uma série de medidas voltadas à promoção da melhoria da situação carcerária e ao enfrentamento da superlotação de suas instalações.

II. condições carcerárias e competência do stf 2. Há duas ordens de razões para a intervenção do STF na matéria. Em primeiro lugar, compete ao Tribunal zelar pela observância dos direitos fundamentais previstos na Constituição, sobretudo quando se trata de grupo vulnerável, altamente estigmatizado e desprovido de representação política (art. 5º, XLVII, XLVIII e XLIX, CF). Além disso, o descontrole do sistema prisional produz grave impacto sobre a segurança pública, tendo sido responsável pela formação e expansão de organizações criminosas que operam de dentro do cárcere e afetam a população de modo geral (arts. 1º, 5º e 144, CF).

III. características dos processos estruturais

3. Os processos estruturais têm por objeto uma falha crônica no funcionamento das instituições estatais, que causa ou perpetua a violação a direitos fundamentais. A sua solução geralmente envolve a necessidade de reformulação de políticas públicas.

4. Tais processos comportam solução bifásica, dialógica e flexível, envolvendo: uma primeira etapa, de reconhecimento do estado de desconformidade constitucional e dos fins a serem buscados; e uma segunda etapa, de detalhamento de medidas, homologação e monitoramento da execução da decisão.

5. A promoção do diálogo interinstitucional e social legitima a intervenção judicial em matéria de política pública, incorporando a participação dos demais Poderes, de especialistas e da comunidade na construção da solução, em atenção às distintas capacidades institucionais de cada um.

iv. reconhecimento do estado de coisas inconstitucional

6. O estado de desconformidade constitucional do sistema carcerário brasileiro expressa-se por meio: (i) da superlotação e da má qualidade das vagas existentes, marcadas pelo déficit no fornecimento de bens e serviços essenciais que integram o mínimo existencial (Eixo 1); (ii) das entradas de novos presos no sistema de forma indevida e desproporcional, envolvendo autores primários e delitos de baixa periculosidade, que apenas contribuem para o agravamento da criminalidade (Eixo 2); e (iii) da permanência dos presos por tempo superior àquele previsto na condenação ou em regime mais gravoso do que o devido (Eixo 3). Tal situação compromete a capacidade do sistema de cumprir seus fins de ressocialização dos presos e de garantia da segurança pública.

[…]

vi. divergência do voto do relator

9. Em sentido diverso àquele constante do voto do Relator, afirma-se: (i) a necessária participação do Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Conselho Nacional de Justiça (DMF/CNJ) na elaboração do plano nacional; (ii) a procedência dos pedidos de submissão dos planos ao debate público e à homologação pelo STF; e (iii) o monitoramento da sua execução pelo DMF/CNJ, com a supervisão do STF.

10. A elaboração do plano nacional de enfrentamento do problema carcerário deve ser atribuída, conjuntamente, ao DMF/CNJ e à União, ambos dotados de competência e expertise na matéria (art. 103-B, § 4º, CF; Lei n. 12.106/2009; art. 59 da MP nº 1.154/2023; art. 64 da LEP). O DMF/CNJ deve ser responsável pelo planejamento das medidasque envolvam a atuação do Poder Judiciário enquanto o Governo Federal deve realizar o planejamento nacional das medidas materiais de caráter executivo.

11. O plano nacional deve contemplar o marco lógico de uma política pública estruturada, com os vários órgãos e entidades envolvidos, bem como observar os objetivos e as medidas objeto de exame no voto, que incluem: (i) controle da superlotação dos presídios, melhoria da qualidade e aumento de vagas; (ii) fomento às medidas alternativas à prisão e (iii) aprimoramento dos controles de saída e progressão de regime. O plano deve, ainda, definir indicadores de monitoramento, avaliação e efetividade, bem como os recursos necessários e disponíveis para sua execução e os riscos positivos e negativos a ele associados. Competirá ao DMF/CNJ, sob a supervisão do STF, o monitoramento da sua execução, e a regulamentação necessária a tal fim, retendo-se ainda a competência desta Corte em casos de impasse ou de atos que envolvem reserva de jurisdição.

[…]

E as teses de julgamento:

Há um estado de coisas inconstitucional no sistema carcerário brasileiro, responsável pela violação massiva de direitos fundamentais dos presos. Tal estado de coisas demanda a atuação cooperativa das diversas autoridades, instituições e comunidade para a construção de uma solução satisfatória.
Diante disso, União, Estados e Distrito Federal, em conjunto com o Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Conselho Nacional de Justiça (DMF/CNJ), deverão elaborar planos a serem submetidos à homologação do Supremo Tribunal Federal, nos prazos e observadas as diretrizes e finalidades expostas no presente voto, especialmente voltados para o controle da superlotação carcerária, da má qualidade das vagas existentes e da entrada e saída dos presos.
O CNJ realizará estudo e regulará a criação de número de varas de execução penal proporcional ao número de varas criminais e ao quantitativo de presos.

¹⁰Em decisão unânime, STF reconhece estado de coisas inconstitucional nos presídios, por Mirielle Carvalho, disponível em https://www.jota.info/stf/do-supremo/em-decisao-unanime-stf-reconhece-estado-de-coisas-inconstitucional-nos-presidios-04102023 V., ainda: STF reconhece violação massiva de direitos no sistema carcerário brasileiro, disponível em https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=515220&ori=1 STF determina que União e Estados façam plano para melhorar sistema prisional, disponível em https://www.conjur.com.br/2023-out-04/stf-determina-elaboracao-plano-melhorar-sistema-prisional/

[11] Acompanharam o voto vista os ministros Cristiano Zanin, Kassio Nunes Marques, Alexandre de Moraes, Edson Fachin, Luiz Fux, Dias Toffoli e Cármen Lúcia – STF tem maioria para determinar que governo faça plano para melhorar prisões, disponível em https://www.conjur.com.br/2023-out-03/stf-maioria-mandar-governo-elaborar-plano-prisoes/

VII

A decisão monocrática do ministro Alexandre de Moraes – na ADPF 976-MC-DF (População em Situação de Rua) – também se fundamenta no Referendo na Medida Cautelar na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 709-DF, relator o ministro Roberto Barroso (Povos Indígenas) – a outra arguição de descumprimento de preceito fundamental.

Eis o teor da ementa do julgado:

Direitos fundamentais. povos indígenas. arguição de decumprimento de preceito fundamental. tutela à vida e À saúde face à pandemia da covid-19. cautelares parcialmente deferidas.

Ação que tem por objeto falhas e omissões do Poder Público no combate à pandemia da covid-19 entre os Povos indígenas, com alto risco de contágio e mesmo de extermínio de etnias.

[…]

A análise aqui desenvolvida observou três diretrizes: (i) os princípios da precaução e da prevenção, no que respeita à proteção à vida e à saúde; (ii) a necessidade de diálogo institucional entre o Judiciário e o Poder Executivo, em matéria de políticas públicas decorrentes da Constituição; e (iii) a imprescindibilidade de diálogo intercultural, em toda questão que envolva os direitos de povos indígenas.

Pedidos formulados

[…]

Todos os pedidos são relevantes e pertinentes. Infelizmente, nem todos podem ser integralmente acolhidos no âmbito de uma decisão cautelar e, mais que tudo, nem todos podem ser satisfeitos por simples ato de vontade, caneta e tinta. Exigem, ao revés, planejamento adequado e diálogo institucional entre os Poderes.

Decisão cautelar

Determinação de criação de barreiras sanitárias, conforme plano a ser apresentado pela União, ouvidos os membros da Sala de Situação, no prazo de 10 dias, contados da ciência desta decisão.

[…]

Quanto aos povos indígenas em geral

A retirada de invasores das terras indígenas é medida imperativa e imprescindível. Todavia, não se trata de questão nova e associada à pandemia da covid-19 […] Assim sendo, sem prejuízo do dever da União de equacionar um plano de desintrusão, fica determinado, por ora, que seja incluído no Plano de Enfrentamento e Monitoramento da Covid-19 para os Povos Indígenas, referido adiante, medida emergencial de contenção e isolamento dos invasores em relação às comunidades indígenas ou providência alternativa apta a evitar o contato.

[…]

Determinação de elaboração e monitoramento de um Plano de Enfrentamento da covid-19 para os Povos Indígenas Brasileiros, de comum acordo, pela União e pelo Conselho Nacional de Direitos Humanos, com a participação das comunidades indígenas, observados os prazos e condições especificados na decisão.

VIII

Chega-se, enfim, aos pronunciamentos que mais claramente se contrapõem à posição do ministro Alexandre de Moraes, relator da ADPF 976-MC-DF (População em Situação de Rua).

Com base nos dados compilados, parece merecer maiores incursões as teses da (a) admissibilidade do usoda arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) para a proteção constitucional à População em Situação de Rua; (b) da possibilidade de auxílio ao órgão julgador, que, pela participação de terceiros em audiência pública, se vê munido de dados seguros, necessários e suficientes, para o deslinde de mérito e (c)do alegado desalinhamento entre a decisão liminar proferida pelo ministro Alexandre de Moraes em 25/07/2023 e a tese de repercussão geral no Tema 698 (em particular, em seu item 2), contrariando, segundo se pensa, a disciplina fixada no julgamento do RE 684612. ¹²

¹² Adianta-se o envolvimento de juízes do Supremo Tribunal Federal – STF, todos eminentes constitucionalistas e autores de consagradas obras doutrinárias: ministro Gilmar Mendes, decano – integrou a comissão que elaborou o projeto da Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental – ADPF (Curso de Direito Constitucional, em coautoria com Paulo Gustavo Gonet Branco, 16ª e. revista e atualizada, Saraivajur, São Paulo, 2021); ministro Luís Roberto Barroso – relator do referendo na medida cautelar na arguição de descumprimento de preceito fundamental 709-df (Povos Indígenas) e redator do acórdão do RE 684.612-RJ – tema 698 da Repercussão Geral (O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, 9ª e., atualizada com a colaboração de Patrícia Perrone Campos Mello, saraivajur, São Paulo, 2022; e ministro Alexandre de Moraes – relator do referendo na medida cautelar na arguição de descumprimento de preceito fundamental 976-df (População em Situação de Rua) (Direito Constitucional, 39ª e. revista, atualizada e ampliada, GEN/Atlas, 2023).

O § 1º do art. 102 da Constituição Federal dispõe o seguinte:

Art. 102. […]

§ 1º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.

Nos termos da Lei n. 9.882, de 3.12.1999,

Art. 1º. A arguição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.

Parágrafo único. Caberá também arguição de descumprimento de preceito fundamental:

I – quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;

[…]

Art. 4º. A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de arguição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.

§ 1º Não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.

[…]

O ministro Gilmar Mendes – no voto vogal proferido no referendo na medida cautelar na arguição de descumprimento de preceito fundamental 709 – df (Povos Indígenas) – assim certifica a observância do requisito da subsidiariedade (Lei n. 9.882/1999, art. 4º, § 1º):

[…]

Em outras oportunidades, destaquei que, à primeira vista, poderia parecer que, somente na hipótese de absoluta inexistênciade outro meio eficaz a afastar a eventual lesão, seria possível manejar, de forma útil, a arguição de descumprimento de preceito fundamental. É fácil ver que uma leitura excessivamente literaldessa disposição, que tenta introduzir entre nós o princípio da subsidiariedade vigente no Direito alemão (recurso constitucional) e no Direito espanhol (recurso de amparo), acabaria por retirar desse instituto qualquer significado prático.

De uma perspectiva estritamente subjetiva, a ação somente poderia ser proposta se já se tivesse verificado a exaustão de todos os meios eficazes para afastar a lesão no âmbito judicial. Uma leitura mais cuidadosa há de revelar, porém, que, na análise sobre a eficácia da proteção de preceito fundamental nesse processo, deve predominar um enfoque objetivo ou de proteção da ordem constitucional objetiva. Em outros termos, o princípio da subsidiariedade, na inexistência de outro meio eficaz para sanar a lesão, há de ser compreendido no contexto da ordem constitucional global.

Nesse sentido, caso se considere o caráter enfaticamente objetivo do instituto (o que, resulta, inclusive, da legitimação ativa), o meio eficaz de sanar a lesão parece ser aquele aptoa solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata.

[…]¹³

Já na decisão monocrática que concedera as cautelares requeridas (em 8.7.2020), afirmara o ministro Roberto Barroso, relator:

II. preceito fundamental, ato do poder público e subsidiariedade

14. A ação em exame também atende aos demais requisitos de admissibilidade. Nesse sentido, a alegação de violação à dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, inc. III), aos direitos à vida (CF, art. 5º, caput) e à saúde (CF, arts. 6º e 196), bem como ao direito dos povos indígenas a viverem em seu território, de acordo com suas culturas e tradições (CF, art. 231), enquadra-se como ameaça a preceito fundamental, conforme doutrina e jurisprudência sobre a matéria. A ação volta-se contra um conjunto de atos comissivos e omissivos, normativos e concretos praticados pelo Poder Público, de natureza heterogênea […] Tais atos e os pedidos veiculados pelos requerentes, só poderiam ser apreciados, em seu conjunto, por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental. Não há outra ação direta que comporte tal objeto. E há necessidade de que se produza uma decisão com efeitos vinculantes e gerais para o Judiciário e para a Administração Pública. Está presente, portanto, a exigência de subsidiariedade da ação.

Na mesma senda de raciocínio, a antecipação ao voto– por ocasião do referendo na medida cautelar na arguição de descumprimento de preceito fundamental 709-DF (Plenário, em 3.8.2020), verbis:

[…] nenhuma das partes envolvidas deu maior destaque ao cabimento da ação, tampouco vou gastar muita energia nesse tópico, porque me parece fora de dúvida o cabimento da ADPF nesta hipótese. Há preceitos fundamentais em jogo, estamos falando do direito à vida, do direito à saúde e do direito de as comunidades indígenas viverem de acordo com suas tradições culturais. Existem atos do poder público que, na petição inicial, foram apontados como insuficientes, alguns como inexistentes, e há preenchimento do requisito da subsidiariedade na medida em que não há outra ação direta aptaa acudir os pedidos aqui formulados.

[…]

Importante lembrar que, numa primeira etapa – devidamente salientada no Post de janeiro de 2023 –, a medida cautelar na arguição de descumprimento 976 – DF (População em Situação de Rua) passa por audiência pública, convocada por despacho do relator, ministro Alexandre de Moraes, de 5.9.2022 (Lei n. 9.868/99, art. 9º, § 1º; RISTF, arts. 21, XVII e 154, III).

Deve-se, pois, nesta segunda fase, repetir o embasamentoda deliberação de 5.9.2022, porque, nela, restam evidenciados a existência de preceitos fundamentais que visam dar concretude à proteção constitucional à População em Situação de Rua, e o reconhecimento da extrema relevância da matéria, verbis:

[…]

Os autores afirmam, em síntese, que esta ação visa a evitar e reparar lesão a preceitos fundamentais relativos ao direito social à saúde; ao direito fundamental à vida; ao direito fundamental à igualdade; ao fundamento da República Federativade dignidade da pessoa humana; ao direito social à moradia; e ao objetivo fundamental da República Federativa de construir uma sociedade justa e solidária.

Diante desse cenário, requerem que seja declarado o estado de coisas inconstitucional da conjuntura das pessoas em situação de rua, para determinar a adoção de diversas providências de índole legislativa, orçamentária e administrativa, com fulcro de protegeras pessoas nessa condição de vulnerabilidade.

E deixa assentado:

O caso em questão apresenta inegável relevância, ¹⁴ na medida em que envolve a violação sistemática dos direitos e garantias fundamentais de pessoas em situação de rua, em um cenário que foi significativamente agravado após a pandemia de Covid-19.

[…]

O enfrentamento dessa sensível questão social requer a adoção de expedientes normativos e políticas públicas que demandam conhecimento técnico multifacetário, envolvendo notadamente reflexões sobre assistência social e orçamento público. ¹⁵

Em texto doutrinário específico sobre o caráter subsidiário da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), Alexandre de Moraes anota o seguinte: […] O princípio da subsidiariedade exige, portanto, o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceito fundamental ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para preservação do preceito fundamental. Caso os mecanismos utilizados, de maneira exaustiva, mostrem-se ineficazes, será cabível o ajuizamento da arguição. Da mesma forma, se desde o primeiro momento se verificar a ineficiência dos demais mecanismos jurisdicionais para a proteção do preceito fundamental, será possível que um dos colegitimados se dirija diretamente ao STF, por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental […]¹⁶

¹³ Esse também é o posicionamento externado em sede doutrinária: Curso de direito Constitucional, 16ª e. revista e atualizada, 2021, Saraivajur, São Paulo, p. 1.491/2.

¹⁴Sobre a previsão do inciso I do parágrafo único do art. 1º da Lei n. 9.882/99, Alexandre de Moraes, em sede doutrinária, diz mais: […] essa hipótese legal, por não constituir descumprimento de preceito fundamental, contraria o art. 102, § 1º, da Constituição Federal, sendo, portanto, inconstitucional. – Direito Constitucional, Gen/atlas, 39ª e., revista e atualizada, p. 915.

¹⁵ Esta a lição de Georges Abboud: […] a crescente complexidade dos problemas cuja solução é submetida ao Judiciário, tem demonstrado cada vez mais a necessidade de métodos que forneçam subsídios à absorção dessa complexidade […] casos complexos, onde o discurso jurídico tradicional, puro e simples, não consegue fornecer resposta imediata ou definitiva, o controle abstrato de normas requer um elemento extra de legitimação que tornará a decisão mais apta a absorver tal complexidade. Esse elemento é justamente a realização de audiências públicas, onde […] também a sociedade civil possam subsidiar a Corte com informações que permitam melhor calibrar a decisão fixadora do novo entendimento […] – In Processo Constitucional Brasileiro, Thomson Reuters, 5ª e., revista, atualizada e ampliada, São Paulo, 2021, p. 654.

¹⁶ Ob. cit., p. 911.

Observa-se, em primeiro lugar, que, recentemente, a questão parece ter sido pacificada no Supremo Tribunal Federal – STF, no sentido de que 2. A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental é meio processualmente adequado ao litígio de feição estrutural. ^{17 – 18}

Portanto, no tocante ao primeiro tema – relativo ao cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) –, parece que não há razão para confrontar o uso direto da ação, perante o Supremo Tribunal Federal – STF, em busca da efetiva proteção constitucional à População em Situação de Rua.

Convém lembrar que, no despacho de convocação da audiência pública, o ministro Alexandre de Moraes, relator da ADPF 976-MC-DF (População em Situação de Rua), ressaltava:

O tema é extremamente complexo. Todos sabemos que não é possível, com uma decisão judicial resolver esse problema imediatamente.

Não há nenhum exagero!

Pode-se afirmar, pois, que A jurisdição constitucional passa por transformações. Sem abandonar os tradicionais papeis que vem desempenhando até então, ela é constantemente confrontada com a complexidade social crescente e com a necessidade de dialogar, seja com os outros poderes ou com outros saberes metajurídicos, impostos muitas vezes pela globalização ou novas tecnologias […] Ou seja, na medida em que temas de alta complexidade passaram a ser submetidos à jurisdição constitucional, esta foi forçada a se preparar mediante criação de novas técnicas e instrumentos para tanto. ¹⁹

¹⁷ referendo na medida cautelar na arguição de descumprimento de preceito fundamental 991-df, relator o ministro Edson Fachin, por maioria de votos, vencido o ministro Nunes Marques, Sessão Virtual de 30.6.2023 a 7.8.2023 (não obstante a manifestação certa deduzida pela Presidência da República e pela Procuradoria Geral da República, no sentido da inadequação da via eleita). Destaca a ementa do acórdão: […] omissão estrutural do poder público. possibilidade de intervenção pontual do poder judiciário. proteção constitucional dos povos indígenasisolados e de recente contato. Plano de ação para regularização das terras indígenas com presença de povos isolados e de recente contato […]

¹⁸Em outro extremo, vale mencionar a conclusão da primeira etapa do julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 973, relator o ministro Luiz Fux – em 23.11.2023,sobre a violação sistemática dos direitos fundamentais da população negra – Disponível em https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=520159&ori=1

¹⁹ Georges Abboud, ob. cit., p. 533.

A norma da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, que ensejou ao ministro Alexandre de Moraes a convocação da audiência pública, possui o seguinte teor:

Art. 9º […]

§ 1º Em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria.

Basta a leitura do Post de 5 de janeiro de 2023 (a 1ª Parte), para relembrar que um dos problemas identificados, a reclamar prioridade,foi justamente a necessidade de censo específico…

Por isso, não surpreende o entendimento contrário – de que a iniciativa marca posição diante de governos hesitantes em assumir responsabilidades com essa população –, esposado pelo padre Júlio Lancellotti, da Pastoral do Povo de Rua de São Paulo:

É uma decisão histórica, uma decisão que o STF toma em relação a uma população que nunca tem acesso à Justiça. Tornou-se uma questão de Justiça, de uma decisão do Supremo Tribunal Federal, de uma população completamente esquecida e descartada. É muito importante. Nasceu da decisão do ministro da audiência pública em que todos foram ouvidos, por isso é muito boa.²⁰

Ou a manifestada, em sentido análogo, pelo defensor público do Estado de São Paulo, Rafael Lessa Vieira de Sá Menezes, verbis:

A decisão do STF na ADPF 976 é histórica ao enfrentar diretamente, a partir da Corte Constitucional, diversos problemas da população de rua. ²¹

Parece importante ressaltar que, durante o julgamento do referendo na medida cautelar na arguição de descumprimento de preceito fundamental 709 – DF, o ministro Ricardo Lewandowski assim se pronuncia, em intervenção exatamente ao voto do ministro Alexandre de Moraes:

[…]

[…] penso que, como estamos em sede de liminar e, num segundo momento, vamos ter que decidir essa questão definitivamente, como é o papel do Supremo Tribunal Federal, a primeira providência que nós temos de empreender – se Vossa Excelência me permite, e, sim, não estou discordando do que Vossa Excelência está dizendo – é, em primeiro lugar, termos informações precisas do que está ocorrendo no território indígena […]

Então, já adianto que, quando chegar na minha vez de votar, vou propor que, no prazo de sessenta dias, o Governo informe a esta Suprema Corte a situação exata com que se defrontam as terras indígenas. Queremos saber, em sessenta dias, quantos são os ocupantes das terras indígenas, onde estão localizados, para, eventualmente, depois, propormos uma solução para esta questão […]

[…]

Entendo que a primeira coisa que nós temos de determinar com prazo, talvez de sessenta dias, é que nos informem, de forma clara, precisa, qual é a situação em que se encontram as terras indígenas, quais são as pessoas e o número delas em cada uma dessas localidades.

[…]

Mas é a hora de nós avaliarmos, com precisão, o que está ocorrendo efetivamente […]

[…]

[…] O Supremo precisa determinar: queremos uma radiografia da situação num prazo determinado e depois queremos um plano concreto e efetivo que, com cronograma bem definido, estabeleça a forma e o tempo em que se fará a desocupação.

[…]

O aparte do ministro Ricardo Lewandowski é acatado pelo ministro Alexandre de Moraes, verbis:

[…] e o que Vossa Excelência colocou é exatamente o que eu ia completar […] eu já ia encadear na mesma conclusão – para que nós possamos decidir no mérito, nós precisamos ter informações […]

Obviamente, no mérito, será possível uma análise melhor desde que hajainformações. Já me coloco aqui também, desde logo, plenamente de acordo com essa colocação de Vossa Excelência de que essas informações sejam enviadas, remetidas ao Supremo Tribunal Federal.

Há necessidade agora, obviamente, para a instrução da ação […] de um rigoroso protocolo que se inicia exatamente com a análise de quantas pessoas, quais as condições […] qual o número de assistentes sociais […]

[…]

Então, concordo integralmente com Vossa Excelência, Ministro Ricardo, e, por isso, nesse sentido, referendo também a negativa de liminar […] com essas considerações em relação à necessidade de informações detalhadas não só da situação atual, mas do que é necessário para realizar essa desintrusão.

Realmente é inaceitável a inércia […] Vossa Excelência, Ministro Ricardo, tem total razão: sem um detalhamento, nós não podemos decidir de forma efetiva.

[…]

²⁰Decisão sobre moradores de rua é histórica, diz padre Lancellotti, disponível em https://www.poder360.com.br/justica/padre-lancellotti-ve-como-historica-decisao-sobre-moradores-de-rua/

²¹ O STF e a população de rua: da proibição da aporofobia à moradia digna? Disponível em https://www.conjur.com.br/2023-ago-06/rafael-lessa-stf-populacao-rua/

Por fim – e, aqui, encerrando o aprofundamento das discordâncias do emprego da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) para o debate e solução da seriíssima problemática da população em situação de rua –, parece importante sublinhar que 2 (dois) pontos devem ser considerados no que parece a principal temática abordada – a do total desalinhamento entre a decisão liminar proferida pelo ministro Alexandre de Moraes, de 25.7.2023, e a tese de repercussão geral no Tema 698, fixada no julgamento do RE 684612, Redator do acórdão o ministro Roberto Barroso, Plenário Virtual (de 23.6. a 30.6.2023), em 3.7.2023.

No primeiro,em sede doutrinária, o ministro Roberto Barroso,como casos marcantes de arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPF’s), elenca a ADPF 347-MC-DF, relator o ministro Marco Aurélio – violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro (recorde-se: julgado o seu mérito em 4.10.2023, pelo Plenário presencial, e a ADPF 709-MC-DF, de sua própria relatoria – povos indígenas – falhas e omissões do Poder Público, na qual recentíssima decisão, de 9.11.2023, determina aos Ministérios da Justiça e Segurança Pública, dos Povos Indígenas e da Defesa, e ao Ministério da Saúde, a apresentação de novos planos (para a desintrusão das 7 Terras indígenas e aperfeiçoamento do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena).

Esses casos marcantes – frise-se – são exatamente aqueles que o ministro Alexandre de Moraes, na ADPF 976-MC-DF – população em situação de rua, traz à colação, para justificar a sua decisão monocrática que, em 25.7.2023, concedera, parcialmente, as medidas cautelares pleiteadas. ²²

Ainda que desatualizado, o destaque acadêmico do ministro Roberto Barroso deixa valiosas observações:

[…]

A ADPF 347 volta-se ao tema da legitimidade da intervenção do Poder Judiciário em tema de implementação de políticas públicas, em circunstâncias em que a atuação deficiente do Poder Público enseja uma violação massiva e prolongada a direitos fundamentais de primeira e segunda geração, de um grupo especialmente vulnerável de cidadãos (a população carcerária). O ineditismo da ação está na utilização do instituto do estado de coisas inconstitucional, criado pela Corte Constitucional da Colômbia, para o enfrentamento desse tipo de falha estrutural em políticas públicas, e na pretensão de provocar, por intermédio do Supremo Tribunal Federal, a atuação de múltiplas autoridades, de distintas atribuições, para sanar a situação de inconstitucionalidade.

[…] a ADPF 709, tem por objeto omissões da União na adoção de medidas de proteção à saúde e à vida dos povos indígenas durante a pandemia da covid-19 […] o traço distintivo da ADPF 709-DF reside no emprego da ação constitucional para veicular um litígio estrutural (sem a invocação de um estado de coisas inconstitucional). Por meio dela cabe ao Supremo Tribunal Federal promover um diálogo interinstitucional (entre o Executivo, seus órgãos e o Judiciário), de modo a assegurar o desenvolvimento e a implementação de políticas públicas adequadas.

[…]

A ADPF 347 MC

[…]

O requerente atribuiu tal situação a uma falha estrutural da política pública carcerária brasileira e reconheceu que a solução do problema não poderia ser produzida apenas por uma decisão judicial, mas dependeria de medidas abrangentes, de natureza normativa, administrativa e orçamentária. Diante desse quadro, recorreu ao instituto do estado de coisas inconstitucional, desenvolvido pela Corte Constitucional da Colômbia. Tal instituto, na experiência colombiana, possibilita a determinação, a múltiplas autoridades, de medidas tendentes à superação de violações graves e massivas de direitos fundamentais, bem como a contínua supervisão de tais medidas pela corte, até a sua efetiva implementação. Postulou-se que providência semelhante fosse adotada pelo Supremo Tribunal Federal. A postulação era inédita, por envolver a adoção de um instituto estrangeiro, para controle de falhas estruturais em matéria de políticas públicas, permitindo ao STF uma solução que envolvesse uma atuação conjunta com as demais autoridades e/ou com os demais Poderes.

[…]

Justificou-se a intervenção mais ativa do STF na hipótese, com base no fato de que os presos são uma minoria estigmatizada, impopular e sem direito de voto, de forma que faltariam incentivos às instâncias representativas para a promoção dos seus direitos, o que autorizaria o Supremo a agir na sua defesa […]

A ADPF 709 MC

[…]

O cumprimento da cautelar envolve a necessidade de persistente acompanhamento e interlocução entre o STF, o Executivo, múltiplos órgãos da administração pública e entidades representativas dos povos indígenas, desenvolvendo-se por meio do que se denominou, nos autos, diálogo interinstitucional e intercultural. Tanto quanto possível, o STF atua, no caso, menos como decididor, e mais como um facilitador do diálogo que possibilita a definição de políticas públicas mais adequadas, à luz das possibilidades da União e das necessidades específicas das diferentes comunidades. Tem competido ao Tribunal, ainda, desbloquear processos decisórios e resistências no âmbito do Executivo federal. Também neste caso, a atuação da Corte se justifica diante da acentuada vulnerabilidade de tais povos, que constituem uma minoria historicamente sub-representada e estigmatizada nas instâncias políticas.

[…] a despeito das desconfianças iniciais e do longo lapso de tempo decorrido até sua regulamentação, a arguição de descumprimento de preceito fundamental vem se tornando um instrumento valioso de tutela dos direitos fundamentais. Por outro lado, novas dificuldades passam a ser percebidas, em especial quanto ao acompanhamento e a efetiva implementação das políticas públicas, em seus múltiplos aspectos, dada a difícil interlocução entre órgãos e instituições e alegados limites orçamentários. ²³

Parece, realmente, que se torna indisputávela afirmação de que a ratio decidendi da decisão monocrática do ministro Alexandre de Moraes, relator da ADPF 976-MC-DF (População em Situação de Rua), de 25.7.2023, se amolda, sem dificuldade, à do ministro Roberto Barroso, relator da ADPF 709-MC-DF (Povos Indígenas – falhas e omissões do Poder Público), de 8.7.2020.

Mas é a derradeira nota – talvez a mais importante – que faz voltar a atenção para a própria ADPF 709-MC-DF, de relatoria do ministro Roberto Barroso (Povos Indígenas – falhas e omissões do Poder Público).

Às características dos processos estruturais, enfatizadas na ementa do acórdão de mérito da ADPF 347-DF, o ministro Roberto Barroso – na recentíssima decisão monocrática de 9.11.2023 – acresce as seguintes lições:

[…]

27. […] os processos estruturais servem para identificar uma realidade que viola sistematicamente direitos fundamentais, contribuindo com a reorganização dos entes públicos responsáveis por modificar essa realidade. Não basta olhar para o passado na tentativa de reparar os danos que já ocorreram. Por isso, as decisões estruturais são prospectivas; buscam eliminar os efeitos decorrentes da violação de direitos e prevenir a continuidade da violação a direitos fundamentais, mediante a modificação das condições quedão causa a essas violações e a reorganização das instituições que estão falhando.

28. Litígios estruturais exigem a reorganização das políticas públicas existentes e dos órgãos que são responsáveis pela sua implementação. Os vários atores precisam avaliar todos os elementos da política, identificar os problemas e implementar uma reestruturação sistemática. Se o estado de coisas em desconformidade à Constituição não for alterado, as violações seguirão ocorrendo. Por isso, em vez de medidas pontuais, a decisão judicial deve identificar as falhas estruturais existentes, apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano para alcançar o resultado pretendido.

Em segundo lugar, em nota de rodapé, é retirado este trecho do seu voto vista no RE 684.612-RG-RJ (item n. 36):

Desse modo, o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o ‘estado de coisas ideal’ – o resultado a ser alcançado –, o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis (RE 684.612-AgR, sob a minha relatoria, j. 30.06.2023) (Plenário, Sessão Virtual de 23.6. a 30.6.2023).

A ementa da nova decisão monocrática do ministro Roberto Barroso, relator, apresenta a seguinte redação:

[…] necessidade de elaboração de novos planos.

[…]

2. O Plano das 7 Terras Indígenas e o Quarto Plano de Enfrentamento e Monitoramento da Covid-19 se mostraram insuficientes para enfrentar o problema da invasão de terras indígenas e as falhas estruturais que ameaçam a saúde indígena. Além disso, eles estão desatualizados e há graves atrasos no cumprimento de suas determinações, especialmente em relação à desintrusão.

3. Em um processo estrutural, o Judiciário deve colaborar com a organização de políticas públicas efetivas e com a atuação coordenada entre diferentes atores estatais. Para que se obtenha alteração significativa na realidade violadora de direitos fundamentais, é preciso desenvolver planos de ação com elementos que permitam o monitoramento da sua execução e a avaliação da efetividade de suas medidas.

4. Determinação à União para que: (i) no prazo de 60 (sessenta) dias, elabore novo plano para desintrusão das 7 Terras Indígenas, a ser executado no prazo máximo de 12 (doze) meses; e (ii) no prazo de 90 (noventa) dias, apresente plano de ação para aperfeiçoamento do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena, a ser executado em até 3 (três) anos. Os planos devem apresentar parâmetros claros de ação e financiamento, bem como critérios de avaliação e monitoramento.

No RE 684.612-RJ, Tema 698 da Repercussão Geral, julgado em Plenário Virtual (Sessão de 23.6. a 30.6.2023)– que tinha surgido, recorde-se, em texto que faz objeção à decisão monocrática do ministro Alexandre de Moraes, relator da ADPF 976-MC-DF (População em Situação de Rua) –, ²⁴ o Supremo Tribunal Federal – STF estabelece limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, reconhecendo a constitucionalidade do processo estrutural:

[…]

19. […] cabe agora analisar a situação posta nos autos, em que o acórdão recorrido consubstancia, inegavelmente, decisão judicial que interfere na seara das políticas públicas na área de saúde, impondo à entidade estatal uma série de obrigações de fazer, atinentes à abertura de concurso público, à admissão e lotação de servidores em hospital específico e à execução de obras para atender a necessidades ligadas ao direito fundamental à saúde. A questão que se coloca é perquirir se essa intromissão do Poder Judiciário, com a amplitude realizada pelo acórdão recorrido, é legítima e constitucionalmente adequada.

[…]

21. […] a atuação do Poder Judiciário em matéria de concretização de direitos sociais é permeada por complexidades e críticas. Contudo, em cenários em que a inércia administrativa frustra a realização de direitos fundamentais, não há negarao Poder Judiciário algum grau de interferência para a implementação de políticas públicas. Negar a possibilidade de atuação jurisdicional nessa matéria equivaleriaa negar a própria efetividade do direito social constitucionalmente assegurado, retornando à ultrapassada ideia de que tais direitos seriam normas meramente programáticas ou principiológicas.

[…]

23. Ressalto, sobre o tema, a tese firmada no RE 592.581, j. em 13.8.2015, tema 220 da repercussão geral, no seguinte sentido: É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes. ²⁵ Nesse precedente, o Tribunal examinou o espaço de atuação judicial, tendo em vista, de uma lado, as precárias condições materiais em que se encontram as prisões brasileiras, e, de outro, a delicada situação orçamentária da União e demais entes federados.

[…]

28. […] é importante a construçãode parâmetros para permitir uma atuação efetiva e organizada do Poder Judiciário, com vistas à concretização de direitos fundamentais, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador para a definição e implementação de políticas públicas.

29. Em primeiro lugar, é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público. De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial.

30. Assim, diante de um Poder Executivo omisso, é necessária uma intervenção judicial para retirar as autoridades públicas do estado de letargia, como bem pontuou esta Corte na medida cautelar da ADPF 347, que reconheceu o estado de coisas inconstitucional, em razão da violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro.

[…]

32. Em segundo lugar […] deve-se observar a possibilidade de universalização da providência a ser determinada, considerados os recursos efetivamente existentes. De fato, os recursos são finitos e insuficientes ao atendimento de todas as necessidades sociais, impondo ao Estado a tomada de decisões difíceis. Nesse contexto, decisões judiciais casuísticas, que determinam a adoção de diversas melhorias em hospital específico e se distanciam de uma visão sistêmica sobre a matéria acabam por contribuir para a desorganização da Administração Pública, comprometendo a eficiência administrativa no atendimento ao cidadão e impedindo a otimização das possibilidades estatais no que toca à promoção da saúde pública.

[…]

34. Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo “fraco” de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo.

[…]

36. Desse modo, o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o “estado de coisas ideal” – o resultado a ser alcançado – o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis.

[…]

38. Em quarto lugar, anoto que uma das principais críticas à atuação judicial na implementação de política pública diz respeito à ausência de expertise e capacidade institucional. Essa ideia se apoia na percepção de que o Judiciário não domina o conhecimento específico necessário para instituir políticas de saúde. Para atenuar esse problema, a decisão judicial deverá estar apoiada em documentos ou manifestações de órgãos técnicos, que podem acompanhar a petição inicial ou compor a instrução processual […]

39. Em quinto lugar, sempre que possível, o órgão julgador deverá abrir o processo à participação de terceiros, com a admissão de amici curiae e designação de audiências públicas, permitindo a oitiva não apenas dos destinatários da ordem, mas também de outras instituições e entidades da sociedade civil. Tais providências contribuem não apenas para a legitimidade democrática da ordem judicial como auxiliam a tomada de decisões, pois permitem que o órgão julgador seja informado por diferentes pontos de vista sobre determinada matéria, contribuindo para uma visão global do problema. Além disso, uma construção dialógica da decisão favorece a sua própria efetividade, uma vez que são maiores as chances de cumprimento, pelo Poder Público, de determinações que ele próprio ajudou a construir.

[…]

Redator do acórdão, o ministro Roberto Barroso, faz constar da ementa do RE 684.612-RG-RJ:

direito constitucional e administrativo. recurso extraordinário com repercussão geral. intervenção do poder judiciário em políticas públicas direito social à saúde.

1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado […]

[…]

3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular – e implementar – políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

4. A intervenção casuística do Poder Judiciário […] coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitadoo espaço de discricionariedade do administrador.

[…]

6. Fixação das seguintes teses de julgamento: 1. A intervenção do Poder Judiciários em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave de serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).

²³Como terceiro caso marcante poderia ser elencada a ADPF 983-MG, que foi ajuizada pelo Governador do Estado de Minas Gerais contra omissão da Assembleia Legislativa em apreciar o Projeto de Lei n. 1.202/2019. Na sessão virtual de 23 a 30 de junho de 2023, o Plenário, a unanimidade de votos, também reconheceo estado de bloqueio institucional entre os poderes Executivo e Legislativo do ente federado. Nesse julgamento, ressalta o relator, ministro Nunes Marques: 1. Preliminares […] O art. 1º, caput, da Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, prevê que a arguição de descumprimento de preceito fundamental é instrumento de controle concentrado de constitucionalidade destinado a evitar ou reparar lesão a preceito fundamental provocada por ato comissivo ou omissivo do poder público. Foi criada com a finalidade de preencher espaço residual na jurisdição constitucional, que, antes, só poderia ser tutelado pelo sistema de controle difuso, daí resultando a multiplicação de processos e a demora na pacificação quanto a relevantes questões de ordem constitucional em vista do interesse público. Essa regra confere ao Supremo posição singular de Tribunal da Federação, competente para dirimir controvérsias passíveis de antagonizar Poderes da República e/ou unidades políticas. Cabe a esta Corte, assim, zelar pela harmonia das relações jurídico-institucionais e pela intangibilidade do vínculo federativo […] Tenho presente também, conforme reiterada ótica desta Corte, a possível existência de meios processuais com índole subjetiva não elide a admissibilidade da ADPF […] A jurisprudência do Supremo é firme no sentido de não haver obstáculo ao conhecimento da ADPF direcionada contra omissão do poder público, total ou parcial, normativa ou não normativa, desde que lesiva a preceito fundamental a ponto de impedir a efetividade da norma constitucional (ADPF 4, ministra Ellen Gracie; ADPF 272, ministra Cármen Lúcia; e ADPF 347-MC, ministro Marco Aurélio) […] 2. Mérito […] A intervenção judicial faz-se legítima e necessária ante a apatia, a inércia ou a incapacidade reiterada e persistente das instituições legislativas e administrativas na adoção de providências que visem à superação de determinado contexto de afronta a direitos fundamentais. Afinal, à luz da reiterada jurisprudência da Corte, o conceito de democracia não se funda, nas sociedades contemporâneas, na simples prevalência do princípio majoritário. Vai além, concretizando-se pela atuação conjugada de instituições representativas e instituições não eleitas desenvolvendo funções complementares para o ótimo funcionamento do Estado de Direito e a máxima efetividade dos direitos fundamentais. É justamente nesse contexto que assume particular relevância a intervenção do Poder Judiciário como elemento estruturante da democracia constitucional e guardião da supremacia do Texto Constitucional, fundamento de validade de todo o sistema jurídico […] É inequívoca a atuação do Supremo para debelar a inércia estatal, sobretudo com vistas a superar bloqueios institucionais, bem assim incentivar a adoção de ações essenciais e a implementação de políticas públicas. Os precedentes informam a impossibilidade de premiar-se a inação, sob o manto da autonomia política ou da competência privativa. Ora, o Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (ADPF 822, redator do acórdão o ministro Gilmar Mendes) […] Dessa forma, verifica-se a necessidade de intervenções judiciais em caráter não só de obrigação de não fazer, mas também de fazer, a fim de resguardar princípios e preceitos constitucionais de relevo maior, como a harmonia entre os poderes, o federalismo cooperativo, a sustentabilidade fiscal e a observância dos direitos e garantias fundamentais […] O tema é delicado. Logo, há de se promover, tanto quanto possível, a atuação coordenada e uniforme das instituições pública, sob o risco de inviabilizar-se o necessário concerto político […] A análise da irresignação veiculada nesta ADPF passa pela definição do papel institucional do Supremo diante de bloqueio institucional capaz de resultar na descontinuidade da prestação de serviços públicos essenciais e no colapso fiscal de um ente da Federação […] O reconhecimento de estarem atendidos os pressupostos do estado de bloqueio institucional resulta na possibilidade de o Tribunal tomar parte, na adequada medida, em decisões primariamente políticas, sem que se possa cogitar de afronta ao princípio democrático e da separação de poderes (ADPF 742, ministro Marco Aurélio; e ADPF 709, ministro Roberto Barroso) […] Daí por que a intervenção judicial prudente, inclusive quando envolvidas escolhas orçamentárias, não representa fator de violação às capacidades institucionais dos outros Poderes se o exercício ou a omissão vier se revelando desastrosa. Nesse contexto, incumbeao Supremo superar bloqueios políticos e institucionais sem substituir-se ao Legislativo e ao Executivo nos processos de formulação e implementação das soluções necessárias. Deve o Judiciário agir, pois, em diálogo com os outros Poderes e com a sociedade. Conforme destacado na doutrina colombiana, o Tribunal Constitucional não chega a ser um elaborador de políticas públicas, mas um coordenador institucional, produzindo em efeito desbloqueado (garavito, César Rodríguez; franco, Diana Rodríguez. Cortes y Cambio Social: como la Corte Constitucional transformo el desplazamiento forzado em Colombia. Bogotá: Dejusticia, 2010, p. 39). Compete-lhe, então, assentar a omissão das autoridades públicas, incentivar a saída do estado de letargia e provocar a deliberação política e social, de maneira a assegurar a efetividade das normas constitucionais e a integração institucional (ADPF 347. Ministro Marco Aurélio) […] Desse modo, são três as balizas a serem observadas em relação à prestação jurisdicional postulada: (i) intervenção judicial mínima possível, para o alcance maximizado do objetivo de superação do quadro de bloqueio institucional, omissão legislativa, ineficiência nas ações estatais e desarmonia entre os Poderes; (ii) observância dos deveres constitucionais de cada Poder; e (iii) facilitação ou promoção de tratativas e de atuação cooperativa, transparente e solidária dos Poderes Legislativo e Executivo do Estado de Minas Gerais, bem como da União, por meio do Ministério da Economia, quanto ao regime de recuperação fiscal, com o propósito de implementar todas as providências necessárias, programáticas e estruturais aptas a corrigir os desvios que afetaram a saúde das contas pública e a promover no ente subnacional o reequilíbrio financeiro-fiscal (…) Desse modo, a intervenção judicial somente se justifica, na hipótese, diante da inércia reiterada e persistente da Assembleia Legislativa mineira em apreciar o Projeto de Lei n. 1.202/2019. Propõe-se, tão somente, incentivar a saída do estado de letargia, provocar a deliberação social, oferecer incentivos ao federalismo cooperativo e assegurar a efetividade das normas constitucionais […] Firme na jurisprudência desta Corte, eis a tônica da intervenção judicial em contextos de disfuncionalidade democrática: promover o desbloqueio institucional e o movimento das engrenagens políticas, pacificando conflitos, mediante incentivos efetivos para que os atores políticos adiram dialogicamente às suas competências constitucionais outrora negligenciadas […]

²⁴O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, saraivajur, 9ª e. Atualizada com a colaboração de Patrícia Perrone Campos Mello, São Paulo, 2022, p. 405-406, 408-411.

²⁵Por maioria de votos: vencidos os Ministros Ricardo Lewandowski (Relator) e Edson Fachin, que negavam provimento ao recurso, e os Ministros Alexandre de Moraes e André Mendonça que davam provimento ao recurso extraordinário para restabelecer a sentença de improcedência do pleito inicial.

²⁶ Relator o ministro Ricardo Lewandowski, Sessão Plenária, unânime.

XII

Não é fora de propósito o entendimento de que a decisão liminar proferida pelo ministro Alexandre de Moraes se dedica longamente a determinar medidas pontuais a serem desenvolvidas por Estados e Municípios no exercício da zeladoria urbana, nisso, contradizendo a afirmação anterior do Tribunal que repudiava esse tipo de ordenação como próprio ao exercício do controle de políticas públicas.

Essa compreensão conduz a outro elemento relevante: no julgamento do referendo na medida cautelar na arguição de descumprimento de preceito fundamental 976-df, o ministro André Mendonça assim se pronuncia:

[…]

[…] é mister pontuar que se está diante de demanda de natureza eminentemente estruturante, em relação às quais o emprego de medidas indutivas do denominado diálogo institucional se mostra em tese mais adequado e útil do que a tradicional determinação de comandos impositivos de obrigações específicas, as quais, isoladamente executadas nãoteriam o condão de solucionar o problema com a efetividade esperada – inclusive porque, em razão das particularidadesconformadoras dos múltiplos contextos, uma mesma medida pode ser eficaz numa situação e absolutamente inadequada em outra conjuntura.

6. […] verifico que […] os comandos consubstanciados nos itens (I) e (III) do dispositivo ora analisado impuseram ao poder executivo federal e aos poderes executivos municipais e distrital a elaboração de um plano de ação e monitoramento para a efetiva implementação da política nacional para a população em situação de rua e a realização de diagnóstico pormenorizado da situação nos respectivos territórios, respectivamente. Ou seja, são medidas que tem o objetivo de impingir o poder público competente a buscar soluções para o problema apresentado, sem pré-indicar no que consistiriam tais soluções, deixando assim substancial margem de deliberação ao gestor responsável pela elaboração e execução da política pública.

7. Já no que concerne às determinações elencadas no item (II), tem-se, aí sim, a imposição de uma série de providências, de natureza concreta, a serem tomadas pelos poderes públicos das três esferas de governo, no âmbito das suas respectivas zeladorias urbanas e dos abrigos de suas responsabilidades, com a inquestionável intençãode assegurar, desde logo, que a prestação de tutela estatal em prol da população em situação de rua esteja balizada em standards mínimos de concretização.

8. Especificamente em relação ao ponto, comungando da fundamental importância e senso de urgência na resolução desse complicadíssimo problema – compreendo igualmenterestar indene de dúvidas a necessidade de que sejam adotadas, de forma imediata, inclusive independente de qualquer determinação judicial cogente, algumas das medidas ali apontadas – não posso deixar de registrar ressalva em razão da compreensão que tenho quanto à real eficácia de soluções homogeneizantes, impostas a todos os entes da Federação – União, 27 Estados/Distrito Federal e 5.568 Municípios –, os quais possuem realidades (e capacidades de atendimento) assaz distintas […]

9. […] considerando o estágio atual em que se encontra o feito, a natureza da cognição inerente às medidas cautelares, a concordânciaem relação à parcela substancial do teor da decisão e a possibilidade de melhor exame da controvérsia em momento processual mais oportuno, acompanho o eminente Ministro Relator, para referendar a medida cautelar, com as ressalvas acima explicitadas.

A qualquer sorte, parece mostrar-se nítida a visão privilegiada que os julgamentos da ADPF 347-DF (mérito, Plenário – violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro, em 4.10.2023 – redator do acórdão), do referendo na adpf 709-DF (Plenário – povos indígenas – falhas e omissões do Poder Público, em 5.8.2020 – de sua própria relatoria), e do RE 684.612-RG-RJ (Plenário – Tema 698 – limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, em 3.7.2023 – redator do acórdão) proporcionam ao atual presidente, ministro Roberto Barroso.²⁷

Na verdade, no âmbito do Supremo Tribunal Federal – STF, o relevante tema – que envolve impactos complexos – parece que está bem pacificado, como, aliás, revela recentíssimo artigo de assessor de ministro da Corte, que considera exatamente a ADPF 976-MC-DF, relator o ministro Alexandre de Moraes (população em situação de rua) e a ADPF 347, redator do acórdão o ministro Roberto Barroso (mérito – violação massiva dos direitos fundamentais dos presos),como os 2 (dois) casos julgados que merecem destaque, verbis:

[…]

Para além do controle de omissão inconstitucionais normativas, o Supremo Tribunal Federal tem avançado no controle de omissões estruturais – não apenas legislativas – do poder público. A arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) passou a ser utilizada como instrumento complementar do controle de omissões inconstitucionais, ao lado da ação direta de inconstitucionalidade por omissão e do mandado de injunção.

[…]

Essas decisões ilustram contribuições que o Supremo Tribunal Federal deu para enfrentar problemas estruturais na nossa sociedade e que não decorrem apenas de omissões normativas.

[…]

Diante desse cenário, percebe-se que a atuação da jurisdição constitucional do STF no controle de omissões inconstitucionais não apenas já foi historicamente importante, mas ainda se projeta para o futuro como mecanismo apto a garantir a força normativa da Constituição. ²⁸

É no campo acadêmico que o relevante tema permanece objeto de incansáveis discussões, como também dá conta outro recentíssimo artigo:

Temos visto o aumento, quase exponencial, das arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) no Supremo Tribunal Federal. O STF publicita estatísticas, e as ADPF já são 13,7% das ações do controle concentrado […]

[…] O objeto de impugnação é tão amplo e indeterminado que é praticamente indefinível o conceito de ato de poder público para fins do art. 1º da Lei nº 9.882/99.

[…]

Nossa preocupação […]: funda-se no princípio da separação dos poderes e na sua saudável dinâmica. O Judiciário no Estado de Direito, pela sua legitimação, cabe a última palavra, compreendida como último recurso, ultima ratio. Especialmente o STF, voltado a se pronunciar em ADPFs em situações constitucionalmente graves. A ADPF não é ação ordinária, mas de extraordinário cabimento.

Ainda que a ADPF integre o sistema de controle da supremacia constitucional, a democracia requer que o STF não se adiante a controles que devem ser prioritariamente realizados pelas instâncias próprias e mais próximas: pelo Parlamento, enquanto fiscalizador político do Executivo, pelos tribunais, judicialmente, motivados por recursos de interessados; pela sociedade, pelo voto e cidadania ativa, em censura de atos públicos contrários à res publica. Até porque as decisões meritórias de ADPFs¸ vinculantes, podem conduzir a outro abarrotamento: o de reclamações constitucionais.

Esperamos temperança do STF […] e maior autocontrole no conhecimento dessas ações. Salutar será a eclosão de jurisprudência constitucionalmente adequada e tendencialmente defensiva do conceito de ato do Poder Público […] ²⁹

²⁷ Assim que assume a presidência do Supremo Tribunal Federal – STF, cria a Assessoria de Apoio à Jurisdição – AAJ, que integra o Núcleo de Soluções Consensuais de Conflitos – NUSOL, o Núcleo de Processos Estruturais e Complexos – NUPEC e o Núcleo de Análise de Dados e Estatística – NUADE. O NUPEC é criado para assessorar a presidência e os relatores que lidam com ações estruturais e complexas, contribuindo para o desenvolvimento de tutela estrutural adequada nesses casos – Inovações no STF: um Tribunal Multiportas, de Trícia Navarro Xavier Cabral, Matheus Casimiro e Pâmella Sada Dias Edokawa, disponível em https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/inovacoes-no-stf-um-tribunal-multiportas-20122023

²⁸Controle de omissões inconstitucionais como garantia da força normativa da Constituição, de José S. Carvalho Filho, disponível em https://www.conjur.com.br/2023-dez-23/o-controle-de-omissoes-inconstitucionais-como-garantia-da-forca-normativa-da-constituicao

²⁹ As ADPFs e a necessidade de autocontenção do STF, da Professora Ana Cláudia Nascimento Gomes, da PUC-MG (desde 2002), disponível em https://www.conjur.com.br/2023-dez-17/as-adpfs-e-a-necessidade-de-autocontencao-do-stf/

XIII

Cumpre registrar, finalmente, a relevância da iniciativa do governo federal, que lança, em 11.12.2023 – com a participação do ministro Alexandre de Moraes, relator da ADPF 976 –, o Plano Ruas Visíveis – Pelo Direito ao Futuro da População em Situação de Rua.³⁰

Destinado à promoção da efetivação da Política Nacional para a População em Situação de Rua e com investimento inicial de quase R$ 1 bilhão, o ministro Alexandre de Moraes, relator da ADPF 976-DF, em discurso na cerimônia de lançamento, destaca a importância da visibilidade do plano e frisa que a decisão do Supremo Tribunal Federal – STF foi no sentido de determinar o cumprimento integral da Constituição.³¹

Sabemos, contudo, que é preciso muito – muitíssimo – mais: a caminhada será longa e dura, ^{32 – 33} mas – espera-se – levará a algum lugar…

O melhor, talvez, fosse permanecer na expectativa do julgamento de mérito da ADPF 976-DF, e ver como irá funcionar, na prática, o Plano de ação e monitoramento, determinado pelo Supremo Tribunal Federal – STF.

Por tudo quanto foi exposto, confessa-se simpatia pela tese de que a posição de autocontenção deve ser abrandada, acaso em discussão direito fundamental ou regra essencial para o Estado Democrático de Direito.

Aguardemos, pois!

³⁰Governo federal lança “Plano Ruas Visíveis – Pelo direito ao futuro da população de rua” com investimento de cerca de R$ 1 bilhão, disponível em https://www.gov.br/mdh/pt-br/assuntos/noticias/2023/dezembro/governo-federal-lanca-201cplano-ruas-visiveis-pelo-direito-ao-futuro-da-populacao-em-situacao-de-rua201d-com-investimento-de-cerca-de-r-1-bilhao

³¹ Alexandre participa de lançamento de política para população de rua, disponível em https://www.conjur.com.br/2023-dez-11/alexandre-participa-de-lancamento-de-politica-para-populacao-de-rua

³² O presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) – depois, recorde-se, de lançado, em dezembro de 2023, o Plano Ruas Visíveis (com a promessa de investimentos de quase R$ 1 bilhão) e assinado decreto regulamentador da Lei Padre Júlio Lancelotti –, sanciona, em 16 de janeiro de 2024, a Lei n. 14.821, que Institui a Política Nacional de Trabalho Digno e Cidadania para a População em Situação de Rua (PNTCPopRua). De matéria veiculada no jornal Folha de São Paulo, de 18.1.2024 – Lula sanciona Lei que prevê bolsa para qualificação da população de rua – colhem-se estas esclarecedoras informações: […] O projeto é de autoria da deputada federal Erika Hilton (PSOL-SP). É a primeira Lei Federal que institui uma política nacional para essa população. A proposta tem como objetivo central promover acesso a emprego e moradia a pessoa em situação de rua. De acordo com o texto, o termo se refere ao grupo que tem em comum o uso de espaços públicos como moradia e sustento, assim como unidades de acolhimento para pernoite eventual ou provisório por condições relacionadas à pobreza ou à fragilização de vínculos familiares. O PNTCPopRua estabelece a instalação de programa para a elevação e qualificação profissional […] A medida prevê bolsa para garantir o acesso e a permanência em cursos de qualificação profissional e elevação de escolaridade.

³³Neste ponto, tambem parece merecer registro sentença da MM Juíza de Direito da 4ª Vara da Fazenda Pública da Capital/RJ, que, em consonância com os objetivos que se buscam atender com a ADPF 976-DF, declarou inconstitucional a resolução SMAS n. 64/16, que trata da abordagem, no período noturno, das pessoas em situação de rua – Juíza proíbe abordagem noturna e violência a população de rua no RJ, disponível em https://www.migalhas.com.br/quentes/400430/juiza-proibe-abordagem-noturna-e-violencia-a-populacao-de-rua-no-rj

Autor: Ruy Barros Monteiro

No meu currículo, destaco o Direito. Sou de família a ela dedicada: filho de Ministro do Supremo Tribunal Federal, sobrinho de Professor Emérito da Faculdade de Direito da universidade de São Paulo e irmão de Ministro do Superior Tribunal de Justiça. Fiz Direito na PUC de São Paulo – Turma de 1971. Militância no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça. Ver todos posts por Ruy Barros Monteiro